【學(xué)習(xí)加油站】求是訪談 | 鄭功成：指導(dǎo)我國社會保障發(fā)展的綱領(lǐng)性文獻

2022年4月16日出版的第8期《求是》雜志發(fā)表了習(xí)近平總書記重要文章《促進我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》。這篇重要文章，站在黨和國家事業(yè)全局的高度，全面、深刻、系統(tǒng)回答了新時代我國社會保障事業(yè)發(fā)展的一系列方向性、根本性、戰(zhàn)略性重大問題。

為了更加深入理解習(xí)近平總書記提出的新理念新思想新戰(zhàn)略，求是網(wǎng)記者專訪了中國社會保障學(xué)會會長、中國人民大學(xué)教授鄭功成。

鄭功成：

社會保障是社會主義的應(yīng)有之義，是中國共產(chǎn)黨為人民謀幸福的具體表現(xiàn)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記強調(diào)要讓國家發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，將不斷增進民生福祉作為國家發(fā)展的根本目的，把社會保障擺到了更加突出的位置，對社會保障改革與發(fā)展作出一系列重要指示批示，發(fā)表一系列重要論述，推動我國社會保障步入了全面發(fā)展的快車道，建立了世界上規(guī)模最大的社會保障體系。

概括而言，黨的十八大以來我國社會保障體系建設(shè)的成就，主要表現(xiàn)在以下六個方面：

一是確立了全面建設(shè)中國特色社會保障制度的先進理念與行動綱領(lǐng)。習(xí)近平總書記明確提出：“社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排，發(fā)揮著民生保障安全網(wǎng)、收入分配調(diào)節(jié)器、經(jīng)濟運行減震器的作用，是治國安邦的大問題?！?/span>這是對我國社會保障制度的精準(zhǔn)定位。總書記多次強調(diào)要不斷增進民生福祉，并在這一過程中貫徹落實共建共享、公平優(yōu)先、盡力而為量力而行等原則，實現(xiàn)社會保障高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，這些重要論述為我國社會保障制度建設(shè)提供了根本遵循。正是在這些重要論述的指引下，我國出臺了養(yǎng)老保險制度改革總體方案、全面深化醫(yī)療保障制度改革的意見、完善社會救助制度的意見以及關(guān)于發(fā)展養(yǎng)老托育事業(yè)等多項重要的頂層設(shè)計。

二是社會保障已經(jīng)成為全體人民共享國家發(fā)展成果的基本途徑與有效且有力的制度保障。我國的社會保障體系由政府主導(dǎo)的法定保障與市場或社會主導(dǎo)的補充保障組成，前者包括各種社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫項目，基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、最低生活保障等構(gòu)成了重點項目；后者包括商業(yè)保險、慈善事業(yè)等，對法定保障起著日益重要的補充作用。目前，基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)逾10億人，近3億老年人皆享養(yǎng)老金；參?；踞t(yī)療保險人數(shù)達(dá)13.6億人，全民醫(yī)保目標(biāo)基本實現(xiàn)；以低保制度為主體的綜合型社會救助體系實現(xiàn)了應(yīng)救盡救，直接惠及數(shù)以千萬計的低收入困難群體；面向現(xiàn)役及退役軍人的社會保障制度更加健全，養(yǎng)老服務(wù)開始向社區(qū)與居家老人延伸，兒童福利從孤殘兒童向困境兒童擴展，貧困的重度殘疾人有了生活與護理補貼。我國的社會保障體系已經(jīng)不同程度地惠及全體人民。

三是社會保障待遇不斷提高，提升了全民共享國家發(fā)展成果的水平。我國退休人員基本養(yǎng)老金自2005年以來連年提高。職工和居民在醫(yī)保政策范圍內(nèi)的住院報銷比例分別達(dá)到80%和70%左右，近幾年來通過藥品招采等措施更讓老百姓得到了實惠。同時還通過代繳基本養(yǎng)老保險費使6000多萬貧困人口參加基本養(yǎng)老保險，通過醫(yī)保扶貧專項行動累計減輕貧困人口醫(yī)療負(fù)擔(dān)3300多億元。全國城鄉(xiāng)平均低保標(biāo)準(zhǔn)分別達(dá)到每人每月707元、525元。殘疾人“兩項補貼”與孤兒基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)不斷提高；軍人撫恤待遇以年均10%的幅度持續(xù)增長。所有這些，均表明我國社會保障水平在穩(wěn)步持續(xù)提高，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感明顯增強，這是全體人民共享國家發(fā)展成果的具體體現(xiàn)。

四是全面深化社會保障制度改革取得全方位重要進展，中國特色社會保障制度從過去長期試驗性改革階段步入成熟、定型發(fā)展新階段。黨的十八大以來，我國統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌，建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度；城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險得到統(tǒng)一，全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險，職工醫(yī)保個人賬戶改革取得實質(zhì)性進展，藥品與醫(yī)用耗材招標(biāo)采購等走向常態(tài)化、制度化；等等。所有這些，均標(biāo)志著我國社會保障制度正在沿著正確的方向穩(wěn)步向前邁進。

五是社會保障調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展的功能有效發(fā)揮，助力經(jīng)濟平穩(wěn)健康運行。2019年將養(yǎng)老保險單位費率統(tǒng)一降到16%，五項社保總費率從41％降到33.95％，有效地降低了企業(yè)成本，改善了營商環(huán)境。2020年，面對突如其來的新冠肺炎疫情，國家及時出臺階段性減免企業(yè)社保費政策，全年共減免1.7萬億元，失業(yè)保險穩(wěn)崗返還1042億元；國家醫(yī)療保障局第一時間出臺確?；颊卟灰蛸M用問題影響就醫(yī)、確保收治醫(yī)院不因支付影響救治的醫(yī)保新政，及時向定點收治機構(gòu)預(yù)撥194億元專項資金，落實疫苗接種經(jīng)費保障工作。社會救助及時調(diào)整相關(guān)政策，增加臨時救助及相關(guān)服務(wù)。這些政策措施延續(xù)至今，為統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展提供了重要支撐。

六是理順了管理體制，健全了經(jīng)辦機制，為深化社會保障改革和不斷完善社會保障體系創(chuàng)造了有利條件。2018年黨和國家機構(gòu)改革實現(xiàn)了社會保障管理體制的優(yōu)化，形成了人力資源和社會保障部主管養(yǎng)老保險、工傷保險與失業(yè)保險等事務(wù)，民政部主管社會救助、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利、慈善事業(yè)等事務(wù)，國家醫(yī)療保障局主管全國醫(yī)療保險、生育保險、護理保險、醫(yī)療救助等事務(wù)，退役軍人事務(wù)部主管全國退役軍人優(yōu)待撫恤及安置等事務(wù)，國家稅務(wù)總局主管各項社會保險費征收，財政部主管社會保障預(yù)算與社會保障戰(zhàn)略儲備基金等格局，為我國社會保障體系建設(shè)的順利推進提供了有力的組織保障。同時，基本建成了從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的五級社會保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)明顯加強，服務(wù)模式在創(chuàng)新中不斷發(fā)展。

這些巨大成就的取得，不僅充分體現(xiàn)了中國特色社會主義制度造福全體人民的優(yōu)越性，而且充分顯示了中國國家治理體系的卓越治理能力。

鄭功成：

習(xí)近平總書記闡述的成功經(jīng)驗是對我國社會保障改革與制度建設(shè)實踐為什么能夠取得成功的科學(xué)總結(jié)。改革開放以來特別是黨的十八大以來，我國全面推進社會保障改革與發(fā)展，極大地深化了對社會保障的規(guī)律性認(rèn)識，也豐富了世界社會保障改革與發(fā)展的內(nèi)涵與外延，積累了有中國特色的經(jīng)驗。

第一，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢是推動我國社會保障快速發(fā)展的根本原因。正是由于黨中央堅強有力、集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，才能充分發(fā)揮全國一盤棋、集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，社會保障體系建設(shè)才能成為國家發(fā)展的重要目標(biāo)指向并得以有力有效有序推進。黨領(lǐng)導(dǎo)制定的國家長遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃及連續(xù)不斷的五年規(guī)劃，使各級政府可以一屆接著一屆干，堅持不懈，久久為功，避免了一些國家因政黨輪替和社會保障淪為黨爭工具導(dǎo)致其無法持續(xù)發(fā)展的問題。

第二，堅持人民至上、民生為重的發(fā)展取向是我國社會保障全面發(fā)展的重要原因。黨的十八大以來，黨和政府將以人民為中心的發(fā)展思想落實到民生為重的政策取向上，堅持走共同富裕的道路，將不斷增進人民福祉、促進社會公平作為國家發(fā)展的根本目的，通過各項社會保障制度安排讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。正是這種發(fā)展取向與政策取向，通過持續(xù)不斷地加大公共投入，使養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等迅速覆蓋全民，各項社會保障事業(yè)得到全面發(fā)展。

第三，堅持制度引領(lǐng)，圍繞全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)等目標(biāo)加強社會保障體系建設(shè)，使我國社會保障能夠朝著清晰的目標(biāo)、沿著正確的路徑不斷發(fā)展。黨的十八大以來，在過去長期探索的基礎(chǔ)上，我國社會保障制度建設(shè)的目標(biāo)日益清晰，發(fā)展步伐明顯加快。面向機關(guān)事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民的三大基本養(yǎng)老保險制度，面向職工、居民的兩大基本醫(yī)療保險制度以及面向低收入群體的社會救助制度，均在走向成熟、定型發(fā)展新階段。市場機制主導(dǎo)的各種補充保險和社會力量舉辦的慈善事業(yè)也在不斷發(fā)展，多層次制度體系的框架已經(jīng)基本成型。特別是進入“十四五”后，在走向共同富裕的大背景下，國家制定了基本公共服務(wù)均等化的行動綱領(lǐng)，基本養(yǎng)老服務(wù)制度、基本兒童福利制度等正在建立之中。所有這些，均給全體人民提供著日益清晰、穩(wěn)定的預(yù)期。

第四，堅持與時俱進，用改革的辦法和創(chuàng)新的思維解決發(fā)展中的問題，使我國社會保障事業(yè)能夠不斷向前邁進。改革開放以來，我國社會保障經(jīng)歷了全面而深刻的制度變革，通過試點先行到總結(jié)提升再到頂層推動，逐步實現(xiàn)了新舊保障體系的轉(zhuǎn)型。在這一過程中，是改革創(chuàng)新促使我國社會保障事業(yè)獲得了全面快速發(fā)展。以養(yǎng)老金制度為例，計劃經(jīng)濟時期實行的是只面向城鎮(zhèn)職工的退休金制度，改革開放后實行社會養(yǎng)老保險制度，覆蓋范圍從職工到居民再到機關(guān)事業(yè)單位工作人員，從基本養(yǎng)老保險到多層次養(yǎng)老金體系建設(shè)，這種改革不僅實現(xiàn)了養(yǎng)老金制度的革新，而且使這一制度成為所有老年人的可靠保障。實踐證明，改革為我國社會保障事業(yè)發(fā)展注入了無限活力，創(chuàng)造出了巨大紅利。

第五，堅持立足國情，實事求是，把提高社會保障水平建立在經(jīng)濟和財力可持續(xù)增長的基礎(chǔ)之上，這是我國社會保障穩(wěn)步發(fā)展的關(guān)鍵所在。我國是社會主義國家，必須建立健全社會保障制度以造福全體人民，但人口眾多、城鄉(xiāng)差距大、地區(qū)發(fā)展不平衡又是我國的基本國情。如何保證社會保障既能不斷滿足人民的需要，又能夠可持續(xù)發(fā)展，讓人民群眾感到一年更比一年好，這就需要堅持實事求是，立足現(xiàn)實國情，基于目標(biāo)導(dǎo)向，既盡力而為又量力而行，做到社會保障發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)，把提高社會保障水平建立在經(jīng)濟和財力可持續(xù)增長的基礎(chǔ)之上，既讓人民群眾得到不斷提升的福利，又較好地維護社會保障制度發(fā)展的理性，避免“福利趕超”帶來巨大財政壓力或難以為繼的弊端。

中國特色社會保障體系建設(shè)的實踐及取得的成就證明，它是植根于中國大地結(jié)出的碩果，為世界社會保障改革與發(fā)展貢獻了有價值的中國方案。

貴州省黔南布依族苗族自治州龍里縣探索推進互助養(yǎng)老模式，在鄉(xiāng)村發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老站，在社區(qū)構(gòu)建老年人照料中心。圖為2022年3月20日，老年人在龍里縣冠山街道五新村老年互助中心歡聚?！∏笫菆D片 黃曉海/攝

鄭功成：

2017年，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確提出，要“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。在這篇重要文章中，總書記又明確要求“不斷滿足人民群眾多層次多樣化需求，完善覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系，進一步織密社會保障安全網(wǎng)”。扎實推動多層次社會保障體系建設(shè)，正是推動我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

我理解，所謂多層次社會保障體系，是指以不斷增進人民福利、滿足社會成員多層次多樣性保障需求為目的，在政府負(fù)責(zé)或主導(dǎo)的法定基本保障為主體的條件下，充分調(diào)動市場、社會力量以及家庭與個人的積極性，共同建設(shè)由不同層次的保障項目有機組成的一個社會保障制度體系。它是針對傳統(tǒng)的由政府負(fù)責(zé)的單一層次保障制度的結(jié)構(gòu)性改革而言的，也是實現(xiàn)社會保障權(quán)責(zé)配置更加合理、社會保障物質(zhì)基礎(chǔ)不斷壯大并實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的重要條件。

我國人口老齡化進程在持續(xù)加快，2021年65歲以上人口占總?cè)丝谥纫褟?000年的7%提升到了14.2%。這標(biāo)志著我國從輕度老齡化進入了中度老齡化階段，并將不可逆轉(zhuǎn)地向深度老齡化邁進，而人民群眾對社會保障的需求又在持續(xù)升級，并日益呈現(xiàn)出多層次、多樣性特征。我國需要借鑒國外有益的經(jīng)驗，扎實推動我國多層次社會保障體系建設(shè)與發(fā)展。

我國多層次社會保障體系建設(shè)需要在高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向下，以解決現(xiàn)實問題為出發(fā)點，盡快全面建成并得到完善。一是要通過科學(xué)的頂層設(shè)計明確多層次社會保障體系的結(jié)構(gòu)及功能定位。二是要盡快優(yōu)化并實現(xiàn)法定保障制度定型，為其他層次保障提供清晰的發(fā)展空間。三是要大力促進市場競爭與慈善事業(yè)發(fā)展，使市場主體與社會組織成為多層次社會保障體系建設(shè)的重要力量。

黨的十八大以來，各級民政部門不斷完善社會救助制度，加快構(gòu)建分層分類、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的中國特色社會救助體系，讓困難群眾真切感受到黨的政策好、日子有奔頭。圖為2022年1月25日，浙江省湖州市南潯區(qū)千金鎮(zhèn)東驛達(dá)村困難群眾接受春節(jié)慰問時露出開心的笑容?！≌憬『菔心蠞^(qū)融媒體中心供圖 陸志鵬/攝

鄭功成：

現(xiàn)代社會保障是一個龐大的制度體系，是國家制度安排，也是國家賦予公民的法定社會權(quán)益，成熟的制度安排必定是統(tǒng)一、規(guī)范的制度安排。只有強化統(tǒng)籌規(guī)劃才能保證體系結(jié)構(gòu)優(yōu)良并充分發(fā)揮出綜合保障功能，否則，可能出現(xiàn)顧此失彼或者厚此薄彼的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致保障效果不理想。習(xí)近平總書記強調(diào)要增強制度的統(tǒng)一性和規(guī)范性，抓住了我國社會保障制度實踐中的核心問題，具有很強的指導(dǎo)性與針對性。

從現(xiàn)實看，由于多種原因，我國的社會保障制度統(tǒng)一性與規(guī)范性還存在不足。如養(yǎng)老保險長期處于地區(qū)分割狀態(tài)，今年雖然已經(jīng)明確實行全國統(tǒng)籌，但各地繳費基數(shù)不一、費率實際有別，待遇計發(fā)辦法各地亦有差異；醫(yī)療保險尚未全面做實市級統(tǒng)籌，各個地區(qū)的醫(yī)?；I資不一，待遇差異也較大；其他各項社會保障制度均存在著地區(qū)差異性。必須加快強化各項社會保障制度的統(tǒng)一性與規(guī)范性。

我國成功建設(shè)了具有鮮明中國特色、世界上規(guī)模最大、功能完備的社會保障體系。圖為江西省遂川縣草林鎮(zhèn)拱前村82歲脫貧戶黃茂香在“社保村村通金融服務(wù)便民點”支取養(yǎng)老金，該縣在286個村設(shè)立此類便民點，實現(xiàn)了所有老人不出村就可輕松支取?！≈袊鐣Ｕ想s志社供圖 高敏/攝

鄭功成：

養(yǎng)老保險是最重要的社會保障制度安排之一，其中職工養(yǎng)老保險又是養(yǎng)老保險制度的主體構(gòu)成部分。實現(xiàn)全國統(tǒng)籌是這一制度的法定目標(biāo)，其背后基本邏輯是，只有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，才能真正在全國范圍內(nèi)維護這一制度的公平性并增強可持續(xù)性，才能真正維護全國統(tǒng)一勞動力市場條件下勞動者自由流動過程中的養(yǎng)老保險權(quán)益，進而維護市場競爭的公平性。

可以肯定，全國統(tǒng)籌是對職工基本養(yǎng)老保險制度的進一步優(yōu)化，也是這一制度走向成熟、定型的關(guān)鍵性標(biāo)志。實現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，勞動者的養(yǎng)老保險權(quán)益不會再因流動就業(yè)而受到區(qū)域政策差異性的影響，這一制度能夠通過統(tǒng)一繳費比例、繳費基數(shù)實現(xiàn)籌資公平，通過統(tǒng)一計發(fā)基數(shù)、統(tǒng)一待遇項目及其調(diào)整機制實現(xiàn)養(yǎng)老保險待遇公平，同時還能夠增強制度的互助共濟性和財務(wù)可持續(xù)性，營造公平的市場競爭環(huán)境。因此，全國統(tǒng)籌必定會帶來一系列的良性效應(yīng)，帶來惠及所有參保人員、促進制度公平的改革紅利。   

作為民生保障安全網(wǎng)，社會保障能夠保障人們在年老、失業(yè)、患病、工傷、生育時的基本收入和基本醫(yī)療不受影響，消除后顧之憂。圖為天津社保中心武清分中心工作人員正協(xié)助參保人員辦理養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)?！≈袊鐣Ｕ想s志社供圖 薛長杰/

鄭功成：

健全的社會保障制度是縮小收入差距、實現(xiàn)全民共享發(fā)展成果的重要保證。在我國脫貧攻堅、全面建成小康社會的歷史進程中，社會保障就發(fā)揮了不可替代的支撐性作用，不僅兜住了民生的底線，而且提升了民生的質(zhì)量。在走向共同富裕的歷史進程中，需要社會保障發(fā)揮更加重要的作用，成為扎實推動共同富裕的關(guān)鍵性制度安排。

基于社會保障制度的現(xiàn)實和扎實推動共同富裕的要求，應(yīng)以全面建成高質(zhì)量的中國特色社會保障制度為目標(biāo)，不斷強化社會保障制度再分配力度。我理解，它至少應(yīng)包括以下幾個維度：保障體系結(jié)構(gòu)完備，制度安排公平統(tǒng)一，覆蓋范圍應(yīng)保盡保，權(quán)責(zé)匹配清晰合理，籌資機制可保持續(xù)，待遇適度穩(wěn)步提升，經(jīng)辦服務(wù)規(guī)范便捷。

為此，需要在以下幾個方面持續(xù)發(fā)力：

一是全面優(yōu)化現(xiàn)行制度安排。在堅持公平優(yōu)先、共建共享、互助共濟的原則下，增進法定保障制度的統(tǒng)一公平性，縮小不同群體的待遇差距，而整合相關(guān)制度安排、均衡籌資責(zé)任、提高統(tǒng)籌層次、打破戶籍等政策壁壘、統(tǒng)一待遇清單與標(biāo)準(zhǔn)無疑是必由之路。同時還要妥善處理好基本保障與非基本保障、社會保障與家庭保障、社會保障與經(jīng)濟發(fā)展、福利不斷增長與責(zé)任合理分擔(dān)的關(guān)系，促使多層次社會保障體系建設(shè)不斷取得實質(zhì)性進展。

二是加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利與殘疾人福利事業(yè)，補上社會保障事業(yè)的短板。無論是解除老年人后顧之憂還是促使人口均衡發(fā)展，都必須高度重視一老一小及面向殘疾人的社會保障。在這方面，應(yīng)以覆蓋所有老年人、全體兒童為目標(biāo)，加快建立基本養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利制度，創(chuàng)新福利供給模式。

三是持續(xù)加大再分配力度，進一步強化互助共濟功能。切實貫徹共建共享原則，促使籌資規(guī)模達(dá)到合理水平，持續(xù)壯大整個社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，促使社會保障能夠水漲船高，讓人民群眾享受到越來越好的福利。

四是加快社會保障法治化步伐。現(xiàn)代社會保障制度最基本的特征就是法治化。在我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全面提速的背景下，應(yīng)當(dāng)加快法治建設(shè)步伐，同時強化全社會的社會保障法治意識，確保社會保障制度在法治的軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。